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作者為國家政策研究基金會副研究員

行政院院會於5月17日通過《行政區劃法》草案，未來將送立法院，並且完成該法法制化工程。這次的法制化內容，除了包括直轄市、縣市的整併，尚且要處理鄉鎮市區的行政區域調整問題。

據新聞報導，主事者對於台北市、新北市、基隆市的行政區域整併，目前並沒有想法，而且當前也沒有倡議者；全台其他的直轄市、縣市，目前也都沒有相關的提案。

而這次《行政區劃法》的提案立法，相較於八、九年前《地方制度法》的修法，前者是地方自治團體與基層行政「區」之間行政區域的調整，這可能會涉及到特定地方自治團體的「廢止」、「新置」、「分設」與「合併」；而後者是縣市單獨改制直轄市或者是合併改制直轄市。這兩者都涉及到地方區域的區域調整，但更為根本的問題在於能否推得動的問題？

八、九年前之所以會有行政區劃，是因為合併，為何會走向合併？是因為有糖吃，從此由縣市改制為直轄市，財政分配的地位改依直轄市規定，預期將會為地方財政帶來豐厚的挹注。但當前的行政區劃法草案，是單純的行政區域調整，不涉及「改制」的問題；換言之，沒有糖吃了，沒有誘因了。

幾年前，素有第一大鎮之稱的彰化縣「員林鎮」，長年的希望就是希望由鎮改市，但人口卻難以突破當時15萬人設市的門檻規定；所以，當時相關的方案，就是希望合併周邊鄉鎮的人口來達到人口低限的規定，但當時員林鎮周邊鄉鎮卻沒有一個鄉鎮願意。最起碼的誘因都沒讓人心動，更何況涉及一個地方自治法人的存廢問題。

前面所談的，在當前行政院版的行政區劃法草案是「由下而上」途徑，我們從目前政府官員與報刊所載的內容來看，主旋律是要「整併」；也就是說現行六個直轄市、十六個縣市，以及三百六十八個鄉鎮市區，這樣的行政區劃結構有害行政效率，並有論者認為有些人口不足一萬人的鄉鎮市，不具自治規模與效能，應予進一步整併。

所以當由下而上「難以」或「無法」進行時，這部草案還設計了「由上而下」途徑；也就是主管機關內政部想要進行直轄市、縣市的行政區劃案，其提案程序僅需「徵詢」縣市政府、地方議會的意見，不用取得地方議會的「同意」；同樣的，由縣市主管機關所提案的鄉鎮市區區劃案，縣市主管機關僅需徵詢鄉鎮市公所的意見，並不需要地方議會組織的同意。

在此試問，如果位於台北的主管機關提案南部地區的縣市整併案，徵詢相關縣市政府與縣市議會的意見，但多數為反對、少數贊成，這樣中央主管機關「得否」繼續推動？這個關鍵性問題並沒有在草案上設計因應措施，如果主管機關不顧地方意見硬要推動那怎麼辦？後續至於草案第11條關於「審議」或「核定」的程序，這基本上都是主管機關、上級政府或是台北政治菁英在處理的程序，地方的民眾在這個制度設計上根本沒有「拒絕」的權利。

日本在平成年間其所推動的市町村「平成大合併」，其市町村的個數由約3200個縮減到今日的1718個，其程序都要經過地方議會組織的「同意」，絕對不是用促進區域均衡發展、強化自治效能如此冠冕堂皇的理由就可以強硬推動。況且，日本之所以得以成就市町村個數的縮減，更重要的是財政誘因，如此方能促動了由下而上的基層自治體整併與行政區劃案的推動。